Leyes que generan gasto fiscal en el Perú: un riesgo creciente para la caja del Estado

Por: Dr. Augusto Donayre Paiva 

Desde 2021 el ritmo de producción legislativa con impacto fiscal adverso se aceleró de forma preocupante. Análisis recientes del Consejo Fiscal y del MEF muestran que el Congreso y algunas iniciativas del Ejecutivo han impulsado cientos de normas y proyectos de ley que, si se aprueban sin fuentes claras de financiamiento, pueden representar miles de millones de soles en costos recurrentes y presionar la sostenibilidad fiscal. Este artículo documenta ese fenómeno (2020–actualidad), explica por qué es peligroso para la caja pública y propone medidas para recuperar disciplina fiscal y proteger el gasto social prioritario. 

Lo que dicen los datos 

• 229 leyes con impacto fiscal adverso han sido identificadas desde agosto de 2021 por el análisis de la Secretaría Técnica del Consejo Fiscal que resume la producción legislativa del periodo parlamentario reciente. Esto refleja un volumen inusual de normas que incrementan el gasto o reducen ingresos sin financiamiento claro. 

• El MEF reportó que, entre julio de 2021 y el 1 de julio de 2025, 144 proyectos de ley con contenido tributario tenían un costo fiscal total estimado de S/ 406,462 millones (aprox. 35% del PBI proyectado para el periodo señalado). Muchos de estos proyectos provienen del Congreso. 

• Entre las normas aprobadas por insistencia durante el periodo 2021–2025, 101 leyes podrían representar un costo fiscal de S/35,795 millones, según análisis del Consejo Fiscal y cobertura de la prensa económica. 

• En cuanto a los partidos: Acción Popular concentra cerca de un 46 % del impacto proyectado; le siguen Perú Libre 15%, Somos Perú 10% y Fuerza Popular 9% con montos relevantes en sus iniciativas tributarias.

¿Cuáles son las leyes/proyectos más onerosos?

Las fuentes públicas y reportajes periodísticos señalan varios proyectos de alcance amplio (exoneraciones tributarias, reducciones de tasas, beneficios generales para sectores enteros, medidas que alteran SPP/Provincialización de recursos, etc.). El MEF identifica que un número relativamente pequeño de iniciativas concentra los montos más grandes (varios proyectos podrían sumar más de S/300,000 millones si se consolidan en medidas permanentes). Los listados específicos por proyecto aparecen en los anexos del informe del MEF y en el inventario del Consejo Fiscal conviene revisar el anexo con el detalle de cada iniciativa para citar nombres y montos puntuales. 

Riesgos para la caja del Estado

1. Pérdida anual de recursos y presión sobre el déficit: medidas fiscales que reducen ingresos recurrentes o agregan gastos permanentes sin fuente de financiamiento generan brechas que obligan al Gobierno a recortar gasto prioritario, aumentar deuda o relajar metas fiscales. Los reportes advierten que los costos acumulados podrían equivaler a una fracción sustantiva del PBI si se aprueban masivamente. 

2. Aumento de la deuda pública: sin control, la presión por financiar nuevas obligaciones puede traducirse en endeudamiento mayor. El Consejo Fiscal y reportes macrofiscales indican que la deuda bruta del sector público no financiero en 2023 estuvo en torno a 32.9% del PBI (una referencia: las cifras varían año a año), y el deterioro fiscal podría llevar la deuda a niveles preocupantes si las leyes onerosas se aprueban masivamente. Mantener la deuda en rango sostenible exige reglas fiscales y control de nuevas obligaciones. 

3. Crowding-out del gasto social de alta prioridad: (es un concepto económico que explica cómo un aumento del gasto público financiado con deuda puede reducir la inversión o el gasto del sector privado), si la caja se deteriora por exoneraciones o nuevos gastos sin financiamiento, habrá menos margen para inversión en salud, educación e inversiones productivas, justo donde el impacto social es mayor. El MEF ha puesto alertas sobre cómo proyectos tributarios masivos comprometen la inversión y la ejecución social. 

4. Señales negativas para la inversión y la estabilidad macro: incertidumbre sobre el marco fiscal y la posibilidad de medidas populistas permanentes aumentan prima de riesgo, desincentivan inversión privada y complican la política monetaria. Por eso la autonomía del BCR y el respeto a las reglas fiscales son esenciales. 

Las leyes no son para la farra fiscal

No hay legitimidad democrática en aprobar medidas que dañen la sostenibilidad fiscal sin un análisis técnico riguroso y, sobre todo, sin identificar financiamiento. La política fiscal debe:

• Mantener el equilibrio macroeconómico y la sostenibilidad de la deuda;

• Buscar una recaudación óptima y progresiva sin castigar indebidamente a los contribuyentes;

• Priorizar gasto que maximice bienestar (salud, educación, infraestructura productiva);

• Actuar contracíclicamente cuando corresponda (ahorrar en bonanza, gastar en crisis);

• Respetar la autonomía del Banco Central de Reserva (BCR) para que la política monetaria no quede subordinada a decisiones fiscales irresponsables. 

Recomendaciones políticas 

1. Reglas fiscales claras y cumplimiento estricto: fortalecer el seguimiento y sanción por incumplimiento (Ministerio de Economía y Finanzas y el Congreso deben acatar el marco normativo).

2. Evaluación ex-ante obligatoria: todo proyecto con impacto presupuestario debe incluir una evaluación de costo fiscal multianual, fuente de financiamiento y prioridades alternativas. El MEF debe publicar y actualizar un registro público. 

3. Límites a aprobaciones por insistencia: restringir mecanismos de aprobación que impidan debate técnico y permitan medidas que afecten el balance fiscal sin evaluación adecuada. 

4. Priorizar gasto social de alto impacto: cualquier ampliación del gasto debe acompañarse de un enfoque de gasto eficiente y evaluaciones de resultados. 

5. Defensa y fortalecimiento de la autonomía del BCR: el Congreso y Ejecutivo deben respetar la independencia técnico-monetaria para mantener credibilidad macro. 

Conclusion

No se trata de satanizar todo cambio normativo; es legítimo mejorar reglas tributarias o ampliar derechos sociales. El problema es la escala y la forma: aprobar medidas que erosionan la recaudación o generan gastos permanentes sin financiamiento ni evaluación es jugar con la caja del Estado y con las generaciones futuras. La política fiscal debe ser herramienta de estabilidad y de justicia social no una maquinaria para repartir privilegios o populismo a corto plazo. Si queremos un Perú con finanzas públicas sólidas y gasto que realmente mejore la vida de la gente, hay que exigir técnica, transparencia y responsabilidad en la producción normativa. 

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Fuentes 

1. Nota de discusión, Consejo Fiscal: Análisis de las leyes e iniciativas legislativas con impacto fiscal adverso del Congreso de la República: periodo 2021-2026. (Anexo con 229 leyes identificadas). 

2. Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), inventario/informes sobre proyectos tributarios (costo fiscal estimado S/406,462 millones para 144 proyectos entre julio-2021 y 1-jul-2025). 

3. Cobertura periodística y síntesis: Ojo Público y La República (resúmenes del inventario MEF), El Comercio y RPP (reportes sobre leyes aprobadas por insistencia y costes asociados). 

4. BCRP / estudios sobre reglas fiscales y deuda (referencias para explicar por qué la autonomía del BCR y las reglas fiscales importan).